Apakah Shadow Economy itu?

Hasil laporan terbaru Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) baru-baru ini mencatat tax ratio Indonesia menjadi yang paling rendah di Kawasan Asia & Pasifik, yaitu 11,5%. Hal itu termuat dalam Laporan edisi keenam Revenue Statistics in Asian and Pacific Economies yang memaparkan survei terhadap 17 negara.

OECD menilai beberapa penyebab rendahnya tax ratio di Indonesia antara lain besarnya porsi tenaga kerja informal yang mencapai 57,6% dari total tenaga kerja (shadow economy), masih banyaknya penghindaran pajak, dan masih sempitnya basis pajak.

Tingginya shadow economy di Indonesia masih menjadi hambatan dalam mendongkrak penerimaan pajak. Pasalnya, sektor ini sulit untuk terjangkau oleh otoritas pajak yang menyebabkan masih banyaknya potensi penerimaan pajak yang belum tergali optimal. Di banyak negara, komponen terbesar dari total tax gap pun berasal dari aktivitas shadow economy (Rusell, 2010).

Banyak di antara para individu dalam aktivitas shadow economy ini yang tidak terdaftar sebagai wajib pajak, sehingga memperlebar jarak antara jumlah wajib pajak yang terdaftar dan yang potensial terdaftar (Terkper, 2003). Di samping itu, beberapa analisis kebijakan publik berpendapat bahwa keberadaan aktivitas shadow economy ini berdampak signifikan pada perekonomian suatu negara, tingkat penerimaan pajak di negara tersebut, efisiensi dalam alokasi penerimaan dan distribusi penghasilan (Alm, Martines-Vasques & Wallace, 2004).

Lantas Apa yang Dimaksud dengan Shadow Economy?

Fenomena shadow economy telah menarik perhatian para akademisi dan organisasi internasional sejak tahun 1970-an (Tanzi, 2012). Beberapa terminologi yang sering dipersamakan dengan shadow economy adalah underground economy, hidden economy, gray economy, black economy, informal economy, cash economy, dan unobserved economy (IMF, 2018).

Permasalahan yang pertama kali timbul dalam mengukur seberapa besar dampak fenomena ini terletak pada definisinya. Definisi yang digunakan oleh banyak peneliti di bidang ini bervariasi antara satu dengan yang lainnya dan sangat bergantung pada metode atau indikator yang digunakan.

Salah satu definisi yang umum digunakan adalah definisi yang diberikan oleh Schneider dan Enste (2000). Menurut mereka, shadow economy dapat diartikan sebagai semua aktivitas ekonomi yang berkontribusi terhadap perhitungan Produk Nasional Bruto maupun Produk Domestik Bruto tetapi aktivitas tersebut sama sekali tidak terdaftar.

OECD (2002) menggunakan istilah non-observed economy untuk menjelaskan fenomena ini, dan membaginya ke dalam empat jenis aktivitas, yaitu:

• Produksi bawah tanah (underground production): aktivitas produktif yang bersifat legal, tetapi sengaja disembunyikan dari otoritas publik dengan tujuan mengelak dari pajak dan peraturan lainnya.
• Produksi ilegal (illegal production): aktivitas produktif yang menghasilkan barang dan jasa yang dilarangoleh hukum.
• Produksi sektor informal (informal sector production): aktivitas produktif yang legal yang menghasilkan barang dan jasa dalam skala produksi kecil yang umumnya dilakukan oleh usaha rumah tangga yang tidak berbadan hukum.
• Produksi rumah tangga untuk digunakan sendiri (production of households for own final use).

Sedangkan Mirus dan Smith (1997) membedakan tipe shadow economy berdasarkan karakter hukumnya yaitu, legal atau ilegal, yang perbedaannya ditunjukkan dalam tabel berikut.

Tabel 1 – Tipe Shadow economy

Sementara itu, dalam publikasinya (2008), United Nations (UN) atau Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) mengklasifikasikan aktivitas shadow economy sebagaimana terlihat pada gambar berikut.

Gambar 1 – Kerangka Aktivitas Shadow economy

Selain itu, IMF (2018) dalam working papernya mendefinisikan shadow economy sebagai semua kegiatan ekonomi yang disembunyikan dari otoritas resmi karena alasan moneter (monetary reasons), pengaturan (regulatory reasons), dan kelembagaan (institutional reasons).

Alasan moneter yang dimaksud adalah menghindari pembayaran pajak dan semua kontribusi jaminan sosial. Sedangkan alasan pengaturan adalah untuk menghindari birokrasi pemerintah atau segala beban yang muncul dari peraturan. Adapun alasan kelembagaan mencakup masalah undang-undang tindak korupsi, kualitas lembaga politik dan lemahnya aturan hukum.

Dalam konteks perpajakan, banyak negara yang telah mendefinisikan shadow economy ini dalam ketentuan perpajakan mereka, dan beberapa di antaranya memasukkan unsur legal dan ilegal dalam definisi terminologinya. Dari berbagai definisi baik yang berhubungan dengan pajak maupun non-pajak di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa shadow economy dapat diklasifikasikan untuk tujuan perpajakan menjadi:

• Aktivitas ekonomi yang bersifat ilegal, seperti penyelundupan, perjudian, prostitusi, dan perdagangan narkotika; dan
• Aktivitas ekonomi yang dilakukan secara legal, tetapi penghasilan yang diperoleh tidak dilaporkan kepada otoritas pajak, sehingga tidak terkena pajak.

Di banyak negara anggota OECD, terdapat unit tertentu dalam otoritas pajak yang khusus menangani administrasi atas implikasi pajak dari aktivitas ilegal (OECD, 2002). Perlu untukdiperhatikan bahwa pemungutan pajak terhadap aktivitas shadow economy tidak serta merta berarti melegalkannya. Oleh karena undang-undang perpajakan tidak memperhatikan asal daripenghasilan yang dikenakan pajak, maka setiap tambahan kemampuan ekonomis yang bersumber dari aktivitas ilegal sekalipun seharusnya dapat dikenakan pajak (Bittker, 1974). Selain itu, otoritas pajak juga hanya berwenang memungut pajak dan tidak memiliki otoritas untuk melegalisasi aktivitas ekonomi tersebut.